Ley 4/2003, de ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña.
Eligio
Landín López Facultativo
del CNP, Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas
El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña publicó,
el pasado día 30 de diciembre, la Ley 10/2011 que, entre otras leyes
autonómicas, modificó la La reforma añadió a esta Ley la Disposición Adicional
Séptima, mediante la que otorga el carácter de Agente de la Autoridad al
Personal de Seguridad privada que preste servicios de vigilancia en infraestructuras
y medios de transporte público de Cataluña.
La Disposición, según establece la misma, se aprobó en
base a las competencias de coordinación de la seguridad privada con la Policía
autonómica que tienen la Comunidad Autónoma en virtud del vigente Estatuto de
Autonomía. No voy a entrar a considerar si el Parlamento Autonómico tenía, o
no, competencias para regular la materia, pero lo cierto es que un dictamen de
la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de fecha 14 de
noviembre de 2011, niega esa posibilidad de acuerdo con las competencias que
Cataluña tiene en materia de seguridad privada, conforme a lo establecido en la
Ley 23/92 y su Reglamento de ejecución, aprobado por Real Decreto 2364/94.
En todo caso, el motivo de este artículo no es analizar
las competencias del Estado y las que, con carácter ejecutivo, tiene la
Comunidad Autónoma en seguridad privada, análisis que, con todo acierto, ha
efectuado la Unidad Central de Seguridad Privada y que ha hecho público a
través de uno de sus boletines ( Monográfico 12, de septiembre de 2011).
La decisión de la Generalidad que, por otra parte, no es
novedosa, ya que la Ley Ferroviaria de Cataluña,( la Ley 4/2006), a pesar de
las discrepancias habidas sobre la interpretación de su art. 38, en mi opinión,
ya atribuía el carácter de Agente de la Autoridad al Personal
de Seguridad que prestaba servicios de vigilancia en las
instalaciones de los medios de transporte ferroviarios incluido el
metropolitano; me da pie a plantear la cuestión de fondo que encabeza el
artículo: ¿ debe el personal de seguridad privada tener la condición de Agente
de la Autoridad? Pues bien, ya anticipo que mi respuesta es positiva.
Sin ninguna duda creo, por las razones que expondré a
continuación, que es imprescindible que el personal de seguridad, (Vigilantes
de Seguridad, Escoltas Privados, Vigilantes de Explosivos y sustancias
peligrosas, guardas particulares de campo, incluidas sus especialidades -
guardas de caza y guardapescas-, y, por qué no, el resto de las categorías que
lo integran: Directores de Seguridad, Jefes de Seguridad y Detectives
Privados), tenga reconocida legalmente la condición de Agente de la Autoridad.
En este punto discrepo del criterio de la Unidad Central
de Seguridad Privada del Ministerio del Interior que, a pesar de que el art. 35
de la Orden INT/318/2011, establece textualmente: “ En el cumplimiento de su
deber de colaboración, el personal de seguridad privada tendrá la consideración
jurídica que otorgan las leyes a los que acuden en auxilio o colaboran con la
autoridad o sus agentes”, sigue manteniendo que, con carácter general, el
personal de seguridad no tiene el carácter de Agente de la Autoridad, aunque en
determinadas circunstancias tiene la protección legal como tales ( cuando
acuden en auxilio o colaboran con la Autoridad o sus Agentes, ampliable a
determinados servicios que el personal de seguridad privada preste en
colaboración directa con la seguridad pública, como por ej. En un dispositivo
conjunto de seguridad). No comparto su interpretación restrictiva, ya que, si
bien es cierto que la citada Orden, por su rango legal, no podía otorgar tal
condición al personal de Seguridad Privada ( precisamente esa falta de rango
legal fue el argumento por el que, finalmente, el Tribunal Supremo negó validez
al Decreto 629/1987 que atribuía la condición de Agente de Autoridad a los
antiguos Vigilantes Jurados de Seguridad), también lo es el hecho de que si el
alcance de la protección del personal de seguridad que recoge el precepto se
limita a esos aspectos, la norma resulta innecesaria, ya que esa protección ya
está prevista en una norma de superior rango, en este caso de Ley Orgánica,
como es el art. 555 del vigente Código Penal ( Ley Orgánica 10/95). (Éste
artículo protege con las mismas penas – en un grado inferior- que las
establecidas para los atentados contra la autoridad o sus agentes, a los
acometan o intimiden a las personas que acuden en auxilio de la autoridad, sus
agentes o funcionarios.)
Yo creo que habría que abordar el asunto con la profundidad
que requiere y, si ahora no era el momento, de lege ferenda, debería incluirse,
de forma inequívoca, en la futura reforma de la Ley de Seguridad Privada. Es
muy sencillo, bastaría con añadir un artículo con el siguiente texto: “El
Personal de Seguridad, en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de
sus obligaciones, tiene el carácter de Agente de la Autoridad a todos los
efectos legales”.
Pero, antes de otras consideraciones jurídicas, conviene
primero saber qué es un Agente de la Autoridad y qué consecuencias legales
tiene una atribución de éste tipo a una determinada profesión, para saber si
existe algún inconveniente legal que impida o dificulte su reconocimiento
respecto al personal de seguridad.
Para definir qué es un Agente de la Autoridad quizá haya
que empezar por definir el concepto del que es consecuencia, esto es, del de
Autoridad. Curiosamente, como ha reiterado la doctrina del Tribunal Supremo
(por todas la STS de 9 de mayo de 1978), para saber quién es una Autoridad
tenemos que recurrir al art. 24 del Código Penal y digo curiosamente porque
para definir este concepto lo lógico sería recurrir al Derecho Administrativo,
y no a la ley penal – es sabido que la razón de ser de ésta no es otra que la
de definir quién tiene esa consideración a efectos de subsumir las conductas
delictivas en los tipos penales en los que el sujeto activo sea precisamente
una Autoridad- . Pero lo cierto es que en este ámbito del Ordenamiento Jurídico
no existe una definición de qué se entiende por Autoridad, a efectos legales.
El art. 24. 1o del Código Penal contiene los dos términos
que nos permiten concluir si estamos en presencia, o no, de una Autoridad, -
con independencia, como es lógico, del propio título o nombramiento para el
cargo- que, en todo caso, deben que ser interpretados para que la definición de
Autoridad tenga pleno contenido. En concreto, cuando la norma afirma que se
reputará autoridad al que por sí solo o como miembro de alguna corporación o
tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia, es
indudable que debemos analizar qué significa “tener mando”
o “ejercer jurisdicción propia”, pues
con ello podremos avanzar hacia el contenido del concepto Autoridad.
Nuestro Diccionario RAE contiene las siguientes
definiciones: Autoridad: poder que gobierna o ejerce el mando, de hecho o de
derecho; Mando, en una de sus acepciones, significa: autoridad y poder que
tiene el superior sobre sus súbditos; y jurisdicción: autoridad, poder o
dominio sobre otro. El Tribunal Supremo, en una vieja sentencia de 1963,
definía el concepto de mando diciendo que: “La función de autoridad implica una
voluntad de mando o imperio, que se concreta en el ejercicio “erga
subditus” de un derecho de supremacía, esto es, de un
derecho que constituye una manifestación de un poder jurídicamente superior al
de los ciudadanos. Y es por esta razón, por la que los ciudadanos vienen
obligados a la Autoridad cuando ésta se halla en el ejercicio de su cargo”.
Por su parte, el ejercicio de la autoridad, poder o dominio
que implica tener jurisdicción, supone tener atribuida competencia para
declarar y hacer cumplir o ejecutar lo declarado, como por ej. tienen
constitucionalmente reconocidos los Jueces y Tribunales
de Justicia. Esta competencia tiene que estar atribuida específicamente a la
persona que decide y no cabe por delegación.
Por tanto, el acto de autoridad implica dos momentos o
fases: la toma de la decisión y la ejecución o cumplimiento de la misma. Si la
fase decisoria corresponde, por derecho propio, a la Autoridad, la de ejecución
puede corresponder a otras personas, aquellas que, actuando en representación
de la Autoridad o por delegación, lo hacen como Agentes de la misma.
En consecuencia, una aproximación a la definición de
Agente de la Autoridad – el mencionado Diccionario considera que es aquella
persona que obra con poder de otra- podría ser entender aquél como una figura
intermedia entre la Autoridad y los funcionarios públicos. Los Agentes de la
Autoridad, se encargarían de hacer cumplir las órdenes y disposiciones que
emanan de la Autoridad - Actuarían siempre por delegación o en nombre de la
Autoridad-
Sin embargo, legalmente, no hay una definición de qué se
entiende por Agente de la Autoridad, ni siquiera en el ámbito penal ( el Código
Penal de 1928, sí incluía en el párrafo
3o del art. 213 un texto del siguiente
tenor: Se consideran Agentes de la Autoridad no sólo los funcionarios que con
tal carácter dependan del Estado, de la Provincia o del Municipio, sino los de
otras entidades que realicen o coadyuven a los fines de aquellos y los que
tengan a su cargo alguna misión general o determinada y en disposición
reglamentaria o nombramiento expedido por Autoridad competente o delegado de
ésta, se expresa el carácter de tal agente”).
Ante la falta de definición legal, ha sido el Tribunal
Supremo, una vez más, quién ha venido a establecer qué se entiende por Agente
de la Autoridad (STS de 27.05.1978 y 28.01.1982) diciendo que son Agentes de la
Autoridad quienes por razón de su cargo están obligados a auxiliar a la
Autoridad en el ejercicio de sus funciones y ejecutar y
llevar a efecto sus providencias, acuerdos, órdenes y mandatos.
La atribución
del carácter de Agente de la Autoridad tiene un doble origen: O se obtiene por
disposición legal – mediante ley formal, es decir, Ley orgánica, ordinaria,
Decreto-Ley u otra con dicho rango legal- que atribuya dicha condición a
determinado colectivo o profesión, como es el caso, entre otros, de los
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS), cuya Ley Orgánica 2/86,
en su artículo 7.1, les atribuye a sus miembros dicho carácter. O bien, tiene
su origen en un nombramiento específico o nominal realizado por la Autoridad
competente. En este caso, la atribución se realiza a título individual, sobre
una persona concreta, y no a un colectivo determinado como cuando procede de
una norma con valor de Ley.
Por tanto, en el caso que nos ocupa, para atribuir la
condición de Agente de la Autoridad al colectivo profesional de seguridad
privada sería necesario que la Ley, en este caso, la Ley de Seguridad Privada,
simplemente, lo establezca dentro del estatuto jurídico- profesional de las
diferentes categorías profesionales, como se recogen en su art. 1-3o, los
principios básicos de actuación como normas deontológicas similares a las que
tienen los miembros de las FCS.
Pero ¿qué ocurre con la actual normativa que regula el
sector, la Ley 23/92? Pues sencillamente que esta Ley, por razones que no
explica en su Exposición de Motivos, no recoge en su texto que el personal de
seguridad tenga esa condición, considerando que las
diferentes las categorías que lo integran tienen la de “auxiliares de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
Sin embargo, si analizamos la legislación vigente, en
concreto el art. 4.2ode la Ley Orgánica 2/86, de FCS y el art. 1.4o de la Ley
23/92, de Seguridad Privada, vemos que el personal de seguridad tienen la
obligación específica de auxiliar y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad; y en desarrollo de la Ley de Seguridad Privada, su Reglamento les
impone la de seguir sus instrucciones en el lugar de servicio, de prevenir la
comisión de delitos o infracciones durante el servicio, de detener a los
presuntos responsables de infracciones penales para su entrega a la Policía,
junto con los efectos e instrumentos del delito, etc.
Es decir, como afirmaba el conocido Informe núm. 3/93 de
la Fiscalía General del Estado, de 20 de octubre de 1993, los Vigilantes de
Seguridad con su actuación profesional,- con el obligado cumplimiento de sus
deberes profesionales,
añadiría – (su incumplimiento está tipificado como
infracción muy grave en la Ley 23/92, con la correlativa sanción que puede
llegar a la pérdida de la habilitación), no están cumpliendo unas funciones
estrictamente privadas ( garantizar la seguridad de las personas y bienes en
unas concretas instalaciones propiedad del cliente que ha contrato el servicio
con la empresa de seguridad) sino una labor de dimensión pública, cumpliendo un
mandato legal, de colaboración y auxilio a las FCS y por ello, recogía el
citado Informe, deben tener una protección penal similar a la de los
Funcionarios públicos pertenecientes a las FCS.
Porque, de eso es de lo se trata, al personal de
seguridad se les están imponiendo unas obligaciones profesionales similares a
las que tiene un agente de la Policía, aunque en su caso circunscritas al lugar
y tiempo de servicio, pero, sin embargo, no tiene la misma protección jurídico
penal -las personas que les desobedecen o resisten no cometen un delito o falta
de resistencia o desobediencia, y quienes les agreden, simplemente pueden ser
acusados de un delito o falta de lesiones, pero no de Atentado a Agente de la
Autoridad, entre otras figuras penales que protegen la actuación de la
Autoridad y sus Agentes-. Y es evidente que la suya, como la de las FCS, constituye
una profesión de riesgo – incluso con riesgo de la vida como, lamentablemente,
hemos podido comprobar recientemente- y que, en el ejercicio de su actividad,
se le exige una permanente colaboración y auxilio a las FCS. Es decir, que
están realizando una actividad de interés para la seguridad pública, de
relevancia para los ciudadanos y para la comunidad.
Por tanto, la conclusión, ya anticipada, es que es
necesario y conveniente reconocer -cuanto antes, por Ley, con carácter general
y en todo el territorio español por ser su habilitación válida para ejercer la
profesión en toda España-, a todos los profesionales de seguridad privada el
carácter de Agentes de la Autoridad cuando se hallen en el ejercicio de sus
funciones, no simplemente limitándolo a determinadas actuaciones o servicios,
sino siempre que se hallen en el cumplimiento de sus obligaciones profesionales
o, lo que es
lo mismo, siempre que se hallen en acto de servicio, ya
que, en todo momento, se les está imponiendo que actúen que realicen funciones
o intervenciones profesionales, en el lugar de servicio, para cumplir con su
deber de colaboración con las FCS, aunque estas no estén presentes – en este
caso la protección, como vimos, ya existe por la vía del vigente Código Penal-.
El reconocimiento del carácter de Agente de la Autoridad
no constituye ningún privilegio, sino la contrapartida legal necesaria para
proteger, desde el punto de vista jurídico- penal, una profesión que es de
interés público proteger porque está implicada en garantizar la seguridad de
los ciudadanos. Además, ello contribuirá, sin duda, a que la
comunidad perciba con más valor el servicio desempeñado
por estos profesionales (por los ciudadanos, en general, y por las Autoridades
y funcionarios públicos, en particular, especialmente, las que forman parte de
los Juzgados y Tribunales), y supondrá un reconocimiento público de la
importancia que tiene su dedicación profesional en el campo de la seguridad.
Y, por último, permitirá, desde luego, exigir a estos
profesionales una mayor responsabilidad, profesionalidad y formación, en sus
relaciones con los ciudadanos y con las instituciones públicas en general, y no
sólo respecto a las empresas de seguridad en las que están encuadrados.
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