El tema nos interesa a todos, ya que afecta a un cuerpo de seguridad cuyo
papel en la historia contemporánea de España difícilmente puede ser
infravalorado. Hasta el momento, las respuestas que se han venido dando a este
problema, tanto judiciales como doctrinales, han tendido a considerar que se
trata de una cuestión que queda a la discrecionalidad del legislador, que es
quien puede decidir si los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a
sindicarse o no. La Constitución, de acuerdo con esta posición, no contendría
criterio sustantivo alguno al que el legislador tendría que adecuar su
actuación, sino que le dejaría libertad absoluta en este punto.
¿Es así de claro? ¿Permite la Constitución que el legislador pueda resolver
la cuestión como quiera? ¿Es verdad que la Constitución no establece criterio
alguno de tipo material vinculante para el legislador?
En mi opinión, no. La Constitución fija unos criterios vinculantes para el
legislador, que conducen a una solución distinta, matizadamente distinta, de la
que se viene dando hasta el momento a esta cuestión.
Principio
básico
Pero empecemos por donde hay que empezar, esto es, por recordar el
principio básico que establece la Constitución en relación con las Fuerzas
Armadas y los cuerpos de seguridad, que no es otro que el de la separación
absoluta entre unas y otros, o, lo que es lo mismo, el de su configuración como
compartimientos estancos entre los que no es posible comunicación alguna.
En efecto, el artículo 8 dice textualmente: "Las Fuerzas Armadas,
constituidas por, el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire,
tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender
su integridad territorial y el ordenamiento constitucional", mientras que
el 104 reza: "Las fuerzas y cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del
Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la seguridad ciudadana".
Basta la lectura de ambos artículos, su ubicación en el texto
constitucional (uno en el título preliminar y el otro en el título IV), la
función que tienen encomendada unas y otros, etcétera, para darse cuenta de que
el constituyente quiso diferenciarlos de manera rotunda.-
Esta tesis se confirma todavía más si situamos ambos preceptos en una
perspectiva histórica. Desde dos puntos de vista:
1. Desde lo que supone la ruptura de la
Constitución de 1978 con la consideración
tradicional de la Guardia Civil como parte de las Fuerzas
Armadas con rango legal desde 1878 y con rango de ley fundamental desde la ley
orgánica del Estado de 1967.
2. Desde el conocimiento del propio proceso constituyente de 1978, los
artículos 8 y 104 fueron de los más debatidos en todas las fases, en las que se
pretendió reiteradamente eliminar la enumeración de los tres ejércitos del
artículo 8, porque con ello se dejaba fuera a la Guardia Civil, que forma
parte, "por tradición y por derecho" (Fraga), de las Fuerzas Armadas.
Tal pretensión fue rechazada reiteradamente y por mayorías abrumadoras por el
constituyente.
Me atrevería a decir que hay muy pocos (casi ninguno) artículos;
importantes de la Constitución en los que hubo tanto debate y en los que es
posible reconstruir de forma tan clara la voluntad del constituyente. Fuerzas
armadas es un numerus clausus sin
posibilidad de ampliación, como no sea a través de la reforma de la
Constitución, que, por afectar además al título preliminar, tiene que seguir el
procedimiento especial del artículo 168, y no el ordinario del artículo 167 de
la Constitución. Cuerpos de seguridad son algo distinto que no tiene nada que
ver con los primeros. Así es a partir de 1978, en contraposición a como ha sido
en nuestra experiencia política y constitucional anterior.
Interpretación
favorable
Ahora bien, es cierto que en el artículo 28.1 se produce cierta confusión
entre las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad en relación con el derecho
de sindicación. "Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley
podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las fuerzas o
institutos armados o a los demás cuerpos sometidos a disciplina
militar..."
¿Quiere ello decir que en la regulación de tal derecho el legislador es
libre para limitar o exceptuar, de tal
manera que es- indiferente la inclusión de la institución de que se trata
dentro de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad?
Está claro que no. Estamos ante un derecho fundamental en el "núcleo
esencial" de nuestra declaración de derechos, y, en consecuencia,
cualquier interpretación que se haga del mismo, y más por parte de los poderes
públicos, tiene que ser la más favorable al ejercicio del derecho fundamental,
no siendo por tanto admisible sino en casos extremos una solución que suponga
la supresión pura y simple del ejercicio de tal derecho. Éste es un principio
pacíficamente admitido, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia
constitucional española y europea.
Ello quiere decir que la calificación de una institución como fuerza armada
o como cuerpo de seguridad es relevante a la hora de que el legislador regule
para ella el derecho de sindicación, pudiendo exceptuarse el
ejercicio del mismo para las Fuerzas Armadas, pero sólo limitarse para los cuerpos de seguridad.
El legislador no puede, en consecuencia, prescindir de los artículos 8 y
104 CE a la hora de desarrollar el artículo 28, sino que, al contrario, tiene
que tenerlos muy presentes. Por ello, no puede proceder a una equiparación de
las Fuerzas Armadas y de los cuerpos de seguridad ni siquiera a los solos
efectos del ejercicio del derecho de sindicación. Ello supondría reinterpretar
los artículos 8 y 104 CE a la luz del 28, en lugar de proceder a la inversa,
que es lo que tiene que hacerse, no sólo por sentido común ,sino también por
lógica jurídica, ya que son, por una parte, los artículos 8 y 104 los que
definen qué son las fuerzas armadas y los cuerpos de seguridad en nuestro
ordenamiento, y, por otra, únicamente de esta manera se consigue una
interpretación favorable al ejercicio del derecho fundamental, produciéndose
como resultado de la misma que su ejercicio sea lo más amplio posible.
Interpretando la Constitución unitariamente" y en el sentido más
favorable al ejercicio del derecho fundamental, la conclusión a la que ha de
llegarse es a la de que el constituyente ha reconocido a los cuerpos de
seguridad el derecho de sindicación. Con limitaciones que tendrán que ser
establecidas por el legislador, "respetando el contenido esencial"
del derecho que limita (artículo 53.1 CE). Limitaciones que en ningún caso
podrán conducir a la supresión del derecho, sino que, antes al contrario,
tendrán que soportar la crítica de un "juicio de razonabilidad", esto
es, de adecuación de los límites a la función que, como cuerpo de seguridad, la
Guardia Civil tiene constitucionalmente encomendada.
Orientar
la decisión
No nos encontramos pues ante una cuestión en la que la Constitución haya
concedido un cheque en blanco al legislador para que éste lo llene como quiera.
La Constitución contiene los suficientes elementos de tipo sustantivo o
material como para orientar la decisión del legislador, aunque no para
prefigurarla por completo. El legislador tiene un margen, pero no libertad
absoluta. El derecho de sindicación para los cuerpos de seguridad está
reconocido en la Constitución. No depende de una concesión del legislador. Y
los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a exigir un desarrollo
legislativo del artículo 28.1 que sea respetuoso con su condición de ciudadanos
integrados en un cuerpo de seguridad y no en las Fuerzas Armadas, no debiendo
verse privados por completo del ejercicio de tal derecho por la inactividad del
legislador. En tal caso nos encontraríamos* ante un supuesto claro de
"inconstitucionalidad por omisión".
Javier Pérez Royo es catedrático de
Derecho Constitucional y rector de la universidad de Sevilla.
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